重啟土地儲備專項(xiàng)債券，旨在推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)

曾一度火爆的土地儲備專項(xiàng)債券被叫停后，今年再次重啟，旨在推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

近日，自然資源部、財政部公開《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》（下稱《通知》），明確了土地儲備專項(xiàng)債重啟后具體操作細(xì)節(jié)，相比此前規(guī)定有一些明顯變化。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，此次新規(guī)出臺的主要目的是借重啟土地儲備專項(xiàng)債，來推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。土地儲備專項(xiàng)債優(yōu)先支持存量閑置土地，即企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動工的房地產(chǎn)用地等。這可增強(qiáng)土地調(diào)控能力，有利于緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動性和債務(wù)壓力。

“這次土地儲備新規(guī)較之前規(guī)定，首先精準(zhǔn)限定了土地儲備使用范圍，比如優(yōu)先收儲閑置土地等。其次強(qiáng)化全流程監(jiān)管，并創(chuàng)新資金平衡機(jī)制。這將盤活存量閑置土地，優(yōu)化土地市場供求關(guān)系，助力地方重整土地資產(chǎn)布局。但仍需應(yīng)對區(qū)域土地市場冷熱不均、權(quán)屬復(fù)雜等挑戰(zhàn)。”中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財經(jīng)。

土地儲備，是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備過程中，往往需要巨額融資，而這一融資模式也從此前的從金融機(jī)構(gòu)融資，過渡到依賴地方政府發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券融資。

2016年財政部等發(fā)文明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，2017年財政部等發(fā)行了《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，明確了土地儲備專項(xiàng)債融資操作細(xì)節(jié)。自此地方土地儲備專項(xiàng)債啟動發(fā)行，成為地方土地儲備外部融資合法渠道。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)等數(shù)據(jù)，2017年至2019年土地儲備專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約1.5萬億元。

不過，2019年9月4日的國務(wù)院常務(wù)會議，明確專項(xiàng)債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域等，土地儲備專項(xiàng)債隨即被叫停。

胡恒松分析，當(dāng)時由于土地儲備專項(xiàng)債中部分用于拆遷補(bǔ)償，老百姓拿到這筆資金后購買房子推動了房價上漲，推動當(dāng)時樓市過火，為了穩(wěn)住樓市也可能是當(dāng)時暫停土地儲備專項(xiàng)債的一大考量。另外有些專家分析，土地儲備專項(xiàng)債對穩(wěn)投資拉動效果不明顯，可能也是被叫停的原因之一。

此后土地儲備融資只能依賴政府財政資金直接投入，包括來自國有土地收益基金、土地出讓收入等。而近些年房地產(chǎn)市場低迷，土地出讓收入大幅下滑，土地儲備專項(xiàng)債重啟呼聲越來越大。為了推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，今年土地儲備專項(xiàng)債重啟。

此次《通知》明確發(fā)債要求及資金使用主體。比如，申請發(fā)行專項(xiàng)債券的土地儲備項(xiàng)目須納入土地儲備計劃；各地要優(yōu)先將處置存量閑置土地清單中的地塊納入土地儲備計劃（2024年11月7日之后供應(yīng)的土地不列入存量閑置土地范圍）等。

去年11月7日，自然資源部公布了《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確了各地通過專項(xiàng)債收購閑置土地流程、重點(diǎn)，核心是借此減少市場存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

此次《通知》完善了專項(xiàng)債券申報審核流程，并強(qiáng)調(diào)做好資金和收益的綜合平衡。

《通知》稱，一個土地儲備項(xiàng)目由單個或多個地塊組成，根據(jù)地塊區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限、項(xiàng)目收益等因素確定項(xiàng)目范圍。專項(xiàng)債券資金可在同一土地儲備項(xiàng)目內(nèi)不同地塊之間調(diào)劑使用，但以單個土地儲備項(xiàng)目為單位，確保項(xiàng)目融資收益平衡。

溫來成表示，此次新規(guī)再次強(qiáng)調(diào)了使用專項(xiàng)債券的土地儲備項(xiàng)目融資收益平衡，但允許資金在同一項(xiàng)目中各個地塊之間調(diào)劑使用，相較之前更為靈活。

胡恒松認(rèn)為，允許同一項(xiàng)目內(nèi)跨地塊調(diào)劑資金，以整體收益覆蓋債券本息，破解“一地一平衡”導(dǎo)致的收儲僵局，并嚴(yán)禁反復(fù)回購等空轉(zhuǎn)操作，壓實(shí)地方政府責(zé)任。

《通知》要求嚴(yán)格監(jiān)督管理。比如明確地方不得利用專項(xiàng)債券資金反復(fù)回購，造成債券資金空轉(zhuǎn)、虛增財政收入等問題，堅決守住不發(fā)生重大風(fēng)險的底線，切實(shí)保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益。

《通知》稱，各地要在評估本地區(qū)土地市場供需關(guān)系的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好項(xiàng)目需求論證，合理確定專項(xiàng)債券用于土地儲備的發(fā)行期限。

“新規(guī)中未明確土地儲備專項(xiàng)債發(fā)行期限，有助于緩解地方短期償債壓力。”胡恒松說。

為落實(shí)此前國務(wù)院規(guī)定，此次《通知》明確，對“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)，土地儲備項(xiàng)目經(jīng)省級人民政府審核批準(zhǔn)后，省級財政部門即可組織發(fā)行專項(xiàng)債券，項(xiàng)目清單同步報財政部、自然資源部備案。

目前“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)包括北京、江蘇、廣東等10個省份及河北雄安新區(qū)。今年以來，已有廣東、北京等地發(fā)行了部分土地儲備專項(xiàng)債。